Stellungnahme zur Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung (PflAFinV)

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Mit dem Pflegeberufegesetz (PflBG) hat der Gesetzgeber bereits in der vergangenen Legislaturperiode ein neues Berufsgesetz vorgelegt, das die bisherigen Berufsgesetze in der (Kinder-)Krankenpflege und in der Altenpflege ablöst. Neben den berufsrechtlichen Regelungen wird mit dem Gesetz auch die Finanzierung der Ausbildung neu ausgestaltet. So sind in allen Bundesländern sogenannte Ausbildungsfonds einzurichten, aus dessen Mitteln die Refinanzierung der Ausbildungskosten, die den Trägern der Schulen und praktischen Ausbildungsstätten entstehen, erfolgt. Pflegeeinrichtungen, Krankenhäuser und Pflegekassen zahlen hierfür einen bestimmten Betrag in den Fonds ein, der durch eine zuständige Stelle im Land vorab festgesetzt wird. Das genaue Verfahren ist auf Landesebene festzulegen. Mit der Reform der Pflegeausbildung durch das PflBG wird Soziale Pflegeversicherung (SPV) an den Kosten der Ausbildung beteiligt. Die Ersatzkassen begrüßen die mit dem PflBG beschlossene Abschaffung des Schulgeldes. Sie weisen aber darauf hin, dass im Zuge der Umsetzung der Reform, u. a. durch steigende Ausbildungszahlen und der tariflich neu zu vereinbarenden Ausbildungsvergütungen die Kosten für die Ausbildung deutlich ansteigen werden.

Grundlage für die Ausgestaltung auf Landesebene bildet die Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung (PflAFinV) nach § 56 Absatz 4 PflBG, die als Referentenentwurf vorliegt. In der Verordnung wird klar geregelt, welche Kosten grundsätzlich über den Fonds refinanzierbar sind. Zudem erfolgen Verfahrensbestimmungen, zu welchen Zeitpunkten die ausbildenden Einrichtungen und Pflegeschulen die zur Bestimmung der Ein- und Auszahlbeträge erforderlichen Angaben an die fondsverwaltende Stelle übermitteln. Neben den Meldeterminen werden auch die genauen Zahlungszeitpunkte festgelegt, zu denen die Einrichtungen die Umlagebeträge an die Fonds überweisen oder Ausgleichszuweisungen aus dem Fonds erhalten. Ein bundeseinheitliches Vorgehen wird hier ausdrücklich begrüßt.

Der GKV-Spitzenverband (GKV-SV) war nach § 56 Absatz 4 PflBG aufgefordert, zusammen dem Verband der privaten Krankenversicherung (PKV), der Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen auf Bundesebene und der Deutschen Krankenhausgesellschaft (DKG) im Benehmen mit den Ländern Vorschläge für die Regelungsinhalte der PflAFinV vorzulegen. Die Vorschläge wurden dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG) sowie nachrichtlich an die Kultusministerkonferenz, die Gesundheitsministerkonferenz und die Arbeits- und Sozialministerkonferenz am 20. November 2017 übermittelt. In der nun vorgelegten PflAFinV wurden die Vorschläge der genannten Organisationen nur zum Teil berücksichtigt.

Das PflBG sieht einen Übergangszeitraum bis 2029 vor, bis zu dem die Pflegeschulen die hohen Qualitätsanforderungen erfüllen müssen. Begrüßt wird, dass die PflAFinV bezüglich der Refinanzierung von Pflegeschulen die (übergangsweise) Möglichkeit zur Vereinbarung unterschiedlicher Pauschalen auch für einzelne Kostentatbestände beinhaltet. So können den Einrichtungen, welche die hohen Qualitätsanforderungen bereits im Übergangszeitraum erfüllen, die Aufwendungen vollumfänglich refinanziert werden. Bei Schulen, die den Übergangszeitraum noch zum Aufbau der erforderlichen Strukturen nutzen, kann hingegen der Umsetzungsstand berücksichtigt werden. Dies wird begrüßt, da hierdurch deutliche Anreize zur Erfüllung der Qualitätsanforderungen bereits im Übergangszeitraum gesetzt werden.

Während im Krankenhausbereich (weiterhin) ein Ausbildungszuschlag auf das DRG-Entgelt festgelegt wird, erfolgt in der Langzeitpflege zunächst eine Aufteilung auf den stationären und ambulanten Pflegesektor anhand der Anzahl der dort jeweils vollzeitbeschäftigten Pflegefachkräfte. Auch die Aufteilung des Sektorenbetrags auf die einzelne Pflegeeinrichtung erfolgt anhand der im Bereich SGB XI beschäftigten Pflegefachkräfte. Das Vorgehen im Krankenhausbereich entspricht weitestgehend dem bisherigen Vorgehen und erscheint praktikabel.

Für die Langzeitpflege trifft das nicht zu. Die vorgesehenen Regelungen führen dazu, dass eine Einrichtung, die ihre Leistungen mit hoher Personalintensität bzw. hohem Fachkraftanteil erbringt, gegenüber einer Einrichtung mit geringerem Personaleinsatz bzw. hohem Hilfskraftanteil tendenziell benachteiligt wird. Im Ergebnis werden die Pflegebedürftigen dort durch die zwangsläufig höhere Ausbildungsumlage stärker belastet. Für die Einrichtung entsteht ein Wettbewerbsnachteil. Nicht geregelt ist zudem, wie Einrichtungen den Umlagebetrag durch die Pflegebedürftigen refinanzieren lassen. An diesen Stellen muss noch nachgearbeitet werden.

Dem vdek ist wichtig, das im Ergebnis ein Verfahren etabliert wird, das die Pflegebedürftigen nicht überlastet, das keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Pflegeeinrichtungen erzeugt und das bürokratiearm ist. Nach dem aktuellen Entwurf wird jeder Pflegeeinrichtung ein unterschiedlicher Umlagebetrag mitgeteilt. Danach muss mit jeder Pflegeeinrichtung ein individueller Ausbildungszuschlag vereinbart werden, welcher den Pflegebedürftigen in Rechnung gestellt werden darf. Für Anbieter und Pflegekassen bringt das einen hohen bürokratischen Aufwand mit sich. Für Versicherte ist das Verfahren zudem intransparent. Es gilt daher auch in der Langzeitpflege (Pflegeheime und ambulante Pflegedienste) verwaltungsarme Verfahren zu finden. Hierzu ist ein einheitliches Bemessungsverfahren – das die Abrechnung gegenüber den Pflegebedürftigen berücksichtigt - festzulegen. Orientierung bieten hier die Lösungen in den Ländern, in denen bereits heute eine Umlage der Ausbildungskosten erfolgt. So hat sich im Bereich der Pflegeheime die Festsetzung eines landesweit einheitlichen berechnungstäglichen Vergütungsaufschlages bewährt. Bei ambulanten Pflegediensten ist bspw. ein landesweit einheitlicher Punktwertaufschlag geeignet. Die Finanzierungsverordnung muss daher grundsätzlich gewährleisten, dass die zuständige Stelle die Aufschläge mittels derartiger Verfahren verbindlich und einheitlich für alle Dienste im Land festlegt. Dies erhöht auch die Transparenz für die Pflegebedürftigen.“

Da die Vorschriften des PflBG zur Finanzierung der beruflichen Ausbildung der Pflege bereits am 1. Januar 2019 in Kraft treten und die Umsetzung in den Ländern noch eine Vorlaufzeit benötigt, spricht sich der vdek für einen zügigen Erlass der Verordnung aus. Die Länder sind aufgefordert, in den Landesverordnungen bestehende Regelungslücken zu schließen. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass vor der Umsetzung der Verordnung noch offene Fragen der Besteuerung zu klären sind. Der Gesetzgeber sollte eine generelle Umsatzsteuerfreiheit der Verwaltungs- und Vollstreckungskosten der zuständigen Stellen nach § 32 Absatz 2 PflBG sowie des Fondsvermögens rechtsverbindlich verankern, um die Kostenträger des Gesundheitswesens, die in diesem Kontext miteinander kooperieren, nicht zu belasten und potentiellen steuerrechtlichen Auseinandersetzungen vorzubeugen. Kapitalerträge, die aus der Anlage des Fondsvermögens resultieren, sollten von der Kapitalertragssteuer befreit werden.

Im Kommentierungsteil dieser Stellungnahme werden nur ausgewählte Regelungen aufgegriffen und Änderungsvorschläge gemacht.